征地补偿金额标准不能政府定

2019-08-16 18:48:18 来源: 武威信息港

  根本解决问题的办法是,缩小征地范围,开放集体土地入市,建立城乡统一的建设用地市场。

  中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源

  征地制度改革是事关工业化、城镇化进程、城乡居民福祉的大事。国务院总理温家宝几次三番说过去年要制定并出台农村集体土地征收补偿条例。去年11月底在国务院通过的《土地管理法(修正案)》去年底在全国人大常委会一审时卡住了。一审未得通过的原因据说是:修正案取消了土地补偿上限,虽然确定了公平补偿的原则,但未能明确补偿标准,对征地补偿标准的设定还有不同意见,有的委员担心无上限的补偿会提高土地流转成本,形成征地“暴发户”,造成新的不公。

  补偿金额标准要由市场来定

  遗憾的是,土地管理法修正案只改了第47条一条(删除了按土地原有用途补偿和 0倍补偿上限的规定),未对涉及集体土地入市的条款作出修改。这也许是一审未得通过的原因之一。

  其实,厘清这个问题并不难。

  马克思说过:地价是地租的资本化,地租是土地所有权的经济体现。在市场经济条件下,为公共利益征收土地所有权,而又不能要求被征地人为公共利益作出特别牺牲。公平补偿就是遵照市场经济等价交换原则,按正常的市场价格进行补偿,等价交换土地所有权。

  美国联邦宪法规定的征地的公正补偿(just compensation)就是按当时当地的市场价格进行补偿,在美国,土地征收(expropriation)与征购(compulsory purchase)是同义词。日本土地征收法规定的正当补偿,也是按当时当地正常的市场价格进行补偿。具体的补偿金额标准要由市场来定,不能由政府来定。

  然而,中国现在还没有成熟的土地市场,还没有形成正常的市场价格。200 -2008年全国平均工业用地出让价是每亩9.69万元,住宅用地每亩56.11万元,都不是正常的市场价。住宅用地是土地供给被垄断的垄断价格;工业用地是行政定价有意压低的行政价,都不是正常的市场价。那怎么办?

  可行的办法是规定一条:由征地与被征地双方平等谈判、协商确定土地补偿价。经过千百次协商谈成的价格就是市场价。

  北京市已经这样做了。2004年《北京市建设征地补偿安置办法》规定:政府只规定征地补偿费保护标准,具体的补偿款金额和支付方式由征地双方协商确定。为了避免谈判中被征地人漫天要价或政府就地杀价,还可以请独立于政府、双方都信得过的不动产评估机构参与估价。若再有个别人不服集体谈判谈下来的协议价,而漫天要价,则可诉至法院裁定。这些可以在征地条例中作出具体规定。

  根本解决问题的办法是,缩小征地范围,开放集体土地入市,建立城乡统一的建设用地市场。通过这样的市场,来形成正常的市场价格。在集体土地隐形市场盛行的广州市,将农民集体土地出租为工业用地的租金作为依据,来制定征地补偿价(即将土地租金资本化,即为市场化的地价),这被实践证明是可行的,也是这个道理。

  但遗憾的是,土地管理法修正案只改了第47条一条(删除了按土地原有用途补偿和 0倍补偿上限的规定),未对涉及集体土地入市的条款作出修改。这也许是一审未得通过的原因之一。

  以上也是去年上海大学举办的“土地制度户籍制度与城市化”圆桌会议上来自北京、上海、浙江、广州20位专家学者的共识。

  没理由对征地补偿款 收土地交易税增值税

  有人说:按市价进行补偿,会出现征地暴发户,造成新的社会不公平,因此,还要用征收土地交易税的办法把多给的征地费收回去。这种论调早就有了,而且在政府高层领导中流传颇广。这是为低价征地政策辩护的一种说法。

  但是,从提高土地补偿标准的消息发布后在媒体和上引起的热议来看,对此还远没有达成社会共识,甚至说这是“误国之举”。

  有人说:大幅度提高土地补偿费会引发新一轮房价上涨,恶果无穷。房地产用地出让底价是包含征地成本的,提高土地补偿费自然会提高出让金底价,自然会影响到房价。但是要降低房价不能用降低征地补偿费的办法,要靠开放集体土地入市、增加房地产土地供应的办法。土地管理法修正案没有就涉及集体土地入市的条款作出修改,是一缺陷,需要补充,但不能说提高土地补偿费错了。

  有人说:按市价进行补偿,会出现征地暴发户,造成新的社会不公平,因此,还要用征收土地交易税的办法把多给的征地费收回去。这种论调早就有了,而且在政府高层领导中流传颇广。这是为低价征地政策辩护的一种说法。

  在近年征地拆迁中确实拆出了一些千万元户,甚至亿元户,但要看所征收拆迁的土地房屋是不是被征户的合法财产;若是,则他们本来就已是千万元户、亿元户,一次征收拆迁不过使他们的财产变现而已,何来“暴发”!开发商可以当千万元户、亿元户,难道农民就不能当吗?

  被征地农民得到巨额补偿款后,确实有开着宝马车扫大街、以赌博为业等现象。这是由于缺乏投资渠道所致。农民会经营的、熟悉的投资渠道是盖房、卖房、出租房。这条渠道被政府禁建、禁售、禁租小产权房堵死了;其他投资渠道农民不会经营,政府又没有引导,只好买宝马、开黑车、赌钱了。所以,这些不应是反对提高土地补偿费的理由,而是政府要意识到自己有引导农民投资的。

  集体土地入市后,要加强税收管理,但是没有理由对征地补偿款收土地交易税,因为土地征收是政府强制执行的规制行为,不是交易行为。也不应该征收土地增值税,土地增值税是调节土地增值收益的税种,因开发商囤地囤房、投机造成的土地增值,应当收;因政府或社会原因造成的土地增值则不应当收。不要把征税作为减少农民征地补偿费的手段,一只手把土地价款付给农民,换一只手又把农民应得的价款收了回去。

  尽快取消“卖地财政”

  马克思说:在生产领域里,分配方式(笔者按:指初次分配)不能由“公平”这个法的概念来确定,而是决定于参与生产的方式。按马克思的经济理论,在市场经济条件下,地租(包括地租的增值)就是应归土地所有者(部分归土地使用者)所得,不能以“不劳而获”“不合社会正义”或“片面”“极端”为由而予以剥夺,否则,就是要求废除地产。

  还有人说:现阶段土地财政仍然发挥着社会公益效益,仍有存在必要,不能一棍子打死。言下之意是,土地所有权的价款不能全付给农民,还要留下一部分给国家建设之用。这种意见明显错了。

  首先,土地财政是应该有的,不能取消,但要建立在合理的税收的基础上。现在通过低价征地、高价出让建立起来的土地财政,不是国际上通行的、正常的土地财政,而是“卖地财政”。国家通过低价征地为工业化、城市化提供了上亿亩廉价土地;农民工不能市民化,为工业化提供了几亿廉价劳动力;政府拿走了几万亿元土地增值收益,又通过土地抵押,为工业化、城市化筹得几万亿元低成本资金;就这样支撑了工业化、土地城市化的飞速发展,使低成本的“中国制造”产品得以打入国际市场,赚得 万亿,成为世界第二大经济体。

  “卖地财政”确实功不可没。但是也要看到这种低价征地制度造成了一些失地农民贫困化,也有人为此跳楼、自焚,以自己的生命对这种制度“死谏”,近年还发展到暴力袭击征地人员,构成官民矛盾。所以,温家宝指出:不能再靠牺牲农民财产权利来降低工业化、城镇化成本,有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

  另外一种说法是:土地市场价格中含有土地的自然增值,这是政府、社会城市建设、基础设施建设创造出来的,应归社会所得,用于社会,所以“卖地财政”来得合理,用得合法。

  这个说法,追根究底,是英国经济学家约翰·穆勒创建的,他把因人口增长、技术进步等原因引起的地租增长称为自然增长,并提到:“社会的进步和财富的增加,使地主的收入无时无刻不在增长;……他们不干活儿,不冒风险,不节省,就是睡大觉,也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则,他们究竟有什么权力获得这种自然增加的财富?”于是,设计了一套制度:在“确保地主得到其土地的现时市场价格”后,对土地因社会进步的“自然原因”而“增加的地租课以特别税”,收归国家。孙中山接受了这套理论,由此制定了“自报地价,照价收买,涨价归公”的政策。许多专家和政府官员拿着这个理论来说明,农地按原用途农业产值计算土地补偿费是合理的,“卖地财政”也是合理的。

  然而,马克思说:在生产领域里,分配方式(笔者按:指初次分配)不能由“公平”这个法的概念来确定,而是决定于参与生产的方式。在商品经济生产方式下,土地在生产上作为生产要素出现,作为分配形式就是地租,其交换形式就是等价交换。马克思还说,地租的来源是剩余价值,但剩余价值的一部分之转化为地租,并不是由于土地所有人投入了劳动,而是由于土地所有权和经营权的垄断。地租就是土地所有权、使用权在经济上的实现。恩格斯还直截了当地批评主张“这种(地租的)增值是未经土地所有者干预而形成的,所以不应归他所有,而应该归社会所有”的蒲鲁东主义者说:“他没有察觉到,他这样说实际上就是要求废除地产。”

  按马克思的经济理论,在市场经济条件下,地租(包括地租的增值)就是应归土地所有者(部分归土地使用者)所得,不能以“不劳而获”“不合社会正义”或“片面”“极端”为由而予以剥夺,否则,就是要求消灭集体农民的地产。一向实行“相当补偿”的新加坡,2007年改为按市价补偿。一向实行“涨价归公”的中国台湾地区2010年出了一次规模不大的征地纠纷后,也修改法令,按市场价格补偿。我们因为土地补偿费谈不拢,出了那么多次征地纠纷,死了那么多人,难道还不应该尽快修法,尽快取消“卖地财政”,给予被征地农民公平的补偿?!

  土地管理法修正案 一审未通过是好事

  土地管理法(修正案)需要明确按正常的土地市场价格进行补偿的原则;要增加实现开放集体土地入市、缩小征地范围的修改内容;要增加完善分税制,建立与地方政府事权相匹配的地税体系,以取代“卖地财政”的修改内容。

  从对这次修法的社会舆论看来,土地管理法(修正案)一审未予通过是件好事。

  一是说明修正案改得还不够,需要补充。还需要明确按正常的土地市场价格进行补偿的原则;要增加实现开放集体土地入市、缩小征地范围的修改内容;要增加完善分税制,建立与地方政府事权相匹配的地税体系,以取代“卖地财政”的修改内容。

  二是说明对征地制度的改革还没有取得社会共识。希望将土地管理法(修正案)连同集体土地征收条例(草案)一起公之于众,征求公众意见,发动一场大辩论,取得社会共识,才能顺利进行征地制度的改革。

  (作者系中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任。原文题为《对征地制度改革的期盼》,大标题、小标题、提要均为编者所加,文章略有删改。)

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